La adhesión de Ucrania a la Unión Europea: desafíos jurídicos, políticos y estratégicos del proceso de ampliación

La ampliación de la Unión Europea ha sido, históricamente, uno de los instrumentos más importantes para consolidar la estabilidad, la cooperación y la integración en el continente europeo. Sin embargo, pocas candidaturas han estado rodeadas de un contexto tan complejo y excepcional como el de Ucrania.

Más allá de los costos tradicionales de la guerra, el conflicto entre Rusia y Ucrania, que comenzó hace cuatro años, el 24 de febrero de 2022, tuvo grandes implicaciones a nivel macrointernacional. Significó una crisis de seguridad mundial, condujo a la reestructuración de alianzas globales (como la adhesión de Finlandia y Suecia a la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN) en 2023 y 2024, respectivamente), y abrió la posibilidad de que otros países como China pudiesen expandir su influencia económica y diplomática. Además, también fue la causa de un cambio en las dinámicas del mercado global, pues viejas alianzas debieron aventurarse hacia nuevos rumbos para reducir la dependencia de Rusia y evitar las consecuencias de las sanciones económicas que se le habían impuesto a la potencia.

Entre esos cambios, uno que busca concretarse desde los inicios de la guerra es el de la adhesión de Ucrania a la Unión Europea (UE). Un proceso que comenzó el 28 de febrero de 2022, cuando el gobierno de Volodimir Zelensky solicitó formalmente la inclusión de su país dentro de la organización, y que fue formalmente reconocido por la UE el 23 de junio del mismo año, cuando el Consejo Europeo concedió a Ucrania el estatuto de país candidato.

 No obstante, aunque este contexto impulsó una mayor cooperación política y estratégica entre el Estado protagonista y la organización, el proceso no parecía avanzar, y estuvo congelado durante dos años. La falta de consenso, requisito clave de la Unión Europea, las dudas sobre el proceso que se estaba llevando a cabo, y las influencias políticas fueron algunas de las razones por las cuales Ucrania no pudo comenzar con las negociaciones reglamentarias para dar paso a su integración en la organización. Sin embargo, desde mayo de 2026, el panorama cambió rotundamente y comenzaron los movimientos en el juego europeo.

Del artículo 49 del TUE a los criterios de Copenhague

El proceso de ampliación de la Unión Europea, a pesar de ser largo y tendido,  está diseñado según un sistema de méritos que asegura que los nuevos ingresantes estén al nivel de los demás Estados miembros y puedan cumplir con los estándares de la organización. Para ello, se compone de tres etapas en el sentido amplio: la candidatura, las negociaciones formales y la aceptación, cada una con sus propios pasos a cumplir.

Antes de comenzar con su candidatura, un Estado debe asegurarse de cumplir con los prerrequisitos establecidos en el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (el famoso TUE), el cual establece que todo miembro de la UE debe ser un país europeo y respetar los valores de la organización según lo definido en el artículo 2 del mencionado tratado, los cuales son: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho, y el respeto por los derechos humanos.

En caso de que un Estado cumpla esto, entonces podrá dar inicio a la primera de las etapas y enviar su solicitud de adhesión al Consejo de la Unión Europea, órgano que procederá a informar al Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y la Comisión Europea. A su vez, esta última tendrá la labor de analizar el cumplimiento de las condiciones básicas que el Estado solicitante debe cumplir, y con ello emitirá un dictamen que, en caso de ser favorable, habilitará los procesos de votación pertinentes para conceder la condición de Estado Candidato al Estado solicitante. Para ello, se requerirá de una aprobación por mayoría en el Parlamento, y de la unanimidad en el caso del Consejo.

Ya con el visto bueno de los tres órganos principales de la UE, el Estado candidato podrá acceder a los programas europeos y a la ayuda financiera de la organización para emprender todas las acciones que deban realizarse con el fin de cumplir con los objetivos que la UE establece para poder aceptar a un nuevo miembro. Estos mismos se dividen en cuatro: los tres primeros se conocen como los Criterios de Copenhague de 1993, divididos en tres ejes temáticos relativos a cuestiones políticas, económicas y jurídico-administrativas. Por su parte, el cuarto criterio fue añadido en 2006 y se refiere a la capacidad de integración de la organización.

Consecuentemente con esto, el cumplimiento del criterio político será el boleto de entrada a las negociaciones de membresía (también llamadas negociaciones de adhesión). Una vez la organización decida abrirlas, comenzarán los debates en torno al cumplimiento y la adopción del acervo, el corpus de derechos y legislación que se divide en 6 grupos temáticos y 35 capítulos. Para ello, la modalidad supone abrir uno de los capítulos, evaluar la situación del país candidato, guiarlo para que cumpla con lo que en este se establece, y cerrarlo para poder avanzar al próximo.

Una vez que los treinta y cinco capítulos hayan sido concluidos, entonces ya procede la conclusión de las negociaciones, lo cual supone la última fase donde se integra la firma del Tratado de Adhesión y se ratifica por la organización, los miembros de la UE, y por supuesto, el país candidato. 

El camino de Ucrania y las dificultades para su ingreso

Conforme a lo anterior, a pesar de encontrarse  dentro de un conflicto bélico, Ucrania ha podido seguir todos los pasos ordenadamente. Como se ha mencionado previamente, el día 28 de febrero de 2022 solicitó el ingreso a la UE; el 17 de junio, la Comisión emitió su dictamen positivo; el 23 de junio, el Consejo le dio el visto bueno y le otorgó su condición de candidato. Un año más tarde, el 8 de noviembre, la Comisión también recomendó que se iniciaran las negociaciones, y un mes más tarde, el Consejo abrió las negociaciones, las cuales comenzaron formalmente el 25 de junio de 2024.

Sin embargo, desde entonces, la apertura del primer clúster (es decir, eje temático) estuvo vetado por Hungría hasta mayo de 2026. Ello mismo supuso una demora del proceso de dos años, pues como se comentó, sin la unanimidad de los 27 Estados del Consejo no puede ni darse el estatuto de candidato, ni abrirse ni cerrarse un capítulo.

Durante el mandato del ex primer ministro Viktor Orbán, la inclusión de Ucrania fue utilizada como una moneda de cambio para conseguir ciertos beneficios. Por ejemplo, según explica el analista político Nicolás Fuster en diálogo con France24, la representación húngara en el Consejo pedía que, a cambio de su apoyo a Ucrania, se le quitasen las infracciones que le fueron aplicadas por no seguir el Estado de Derecho. Además, también advertía del peligro que suponía el ingreso del país tanto para la propia Hungría como para la organización en su conjunto. Frente a esto, el gobierno ucraniano solicitó a los líderes europeos que tomaran las medidas necesarias.

Sin embargo, el giro de 180 grados que tanto esperaba Volodimir Zelensky finalmente llegó tras las elecciones húngaras y la derrota de Orbán frente a su contrincante Péter Magyar, quien tomó su lugar el 9 de mayo de 2026. Dentro de sus políticas, anunció el nuevo representante húngaro, estaría el recuperar los lazos con Ucrania, por lo que dentro de sus primeras acciones estuvo el levantar el veto que congelaba las negociaciones de membresía en la UE. Así, finalmente, logró darse inicio a esta etapa del proceso, la cual comenzó el 15 de junio de 2026 mediante la apertura del primer bloque formal de negociaciones.

El debate sobre el proceso de adhesión acelerado

A pesar de haber conseguido el visto bueno de la totalidad de los Estados miembros del Consejo de la Unión Europea, aún siguen en la mesa algunas preocupaciones y críticas respecto al proceso de adhesión ucraniano, y es que al estar tomando un curso tan acelerado, parece ir en contra del paulatino protocolo que caracteriza a la organización. De hecho, países como Serbia, llevan en el proceso de negociación desde hace más de una década, mientras que el proceso de Ucrania ya comenzó a negociarse en un lapso de cinco años (desde 2022, cuando formalizó su solicitud, hasta junio de 2026, con las negociaciones).

La realidad es que ninguno de los tratados europeos impide la posibilidad de entrada a un Estado que se encuentre envuelto en un conflicto bélico. Sin embargo, la guerra en la que se encuentra Ucrania con Rusia parece haber sido utilizada como un justificante para apresurar el proceso. De hecho, esto mismo fue reconocido a través de los dichos de la comisaria europea de Ampliación, Marta Kos, quien sostuvo que en junio debía abrirse el primer clúster de negociaciones, y que los restantes debían seguir ese camino en julio para acelerar el camino de adhesión a la UE.

Tal rapidez es justificada por la necesidad de traer estabilidad a Europa y zanjar el conflicto con Rusia. No obstante, no deja de ser un acelerón que pone en tela de juicio el proceso de ampliación europeo y puede suponer un antes y un después en la organización. Hasta ahora, y como se mencionó en párrafos anteriores, primero se debían alcanzar ciertos méritos para poder ser miembro; pero con los pasos agigantados a los que parece moverse la cuestión ucraniana, se estaría invirtiendo el orden: primero membresía y luego reformas y cumplimiento. De ser así, la ampliación dejaría de ser un reconocimiento y pasaría a ser una cuestión meramente estratégica, sentando el precedente para que otros países puedan acceder de la misma forma, lo que, a su vez, obligaría a Bruselas a cambiar sus normas.

No es mentira que Ucrania ha hecho un esfuerzo impresionante para adoptar las reformas que se requieren para ingresar a la UE, incluso a pesar de estar en guerra. Una situación que no pasa desapercibida dentro de la organización, y que incluso se ha celebrado. Pero ello no implica que el proceso deba acortarse, sino que, como cualquier otro Estado, Ucrania tiene que poder seguir el protocolo establecido, o al menos eso es lo que piensan algunos representantes como Peter Magyar.

Frente a esto, desde la organización ya se ha dicho que no se realizará ninguna excepción con Ucrania, sino que seguirá el mismo camino que se ha mantenido hasta el momento para el resto de ingresantes. Sin embargo, visto que, comparativamente, otros Estados han permanecido como candidatos por quince años, la duda respecto al caso de Ucrania aún permanece, e inclusive se acrecenta con las presiones que Zelensky ejerce sobre Bruselas. Tal es así que, reiteradas veces, el presidente ucraniano ha mostrado sus intenciones de ingresar a la organización en apenas un año, y de hecho, durante las negociaciones sobre el acuerdo de paz que se mantuvieron con Rusia y Estados Unidos, se habló de que la fecha de entrada fuese el 1 de enero de 2027, algo que no cayó bien en Bruselas.

O miembro pleno o nada

Bajo ese contexto de dudas, discrepancias y reticencias, el 21 de mayo de 2026, el canciller alemán, Friedrich Merz, propuso una innovadora idea para el ingreso de Ucrania sin la necesidad de acelerar el proceso tradicional: incluirlo bajo la figura de miembro asociado. Un rol que pretendía darle al nuevo candidato la posibilidad de acceder a determinados programas de financiamiento de forma gradual y a los órganos de toma de decisiones (pero sin derecho a voto). Además, Merz también planteó que se le daría la posibilidad a Ucrania de que, bajo este rol, también pudiese solicitar ayuda de otros Estados miembros en caso de agresión armada, dándole una garantía de seguridad sustancial con capacidad de disuadir a Rusia.

Sin embargo, mientras que fue bien recibida por algunos países como Francia y España, la iniciativa no tuvo el recibimiento que Merz esperaba y las críticas no tardaron en llegar. Para algunos, podría retrasar indefinidamente la entrada ucraniana, para otros, también sorprendió el momento en el que fue planteada, pues se estaban llevando a cabo las negociaciones con Hungría para que retirara su veto. Además, también quedaron dudas sobre su adecuación con las normas que rigen el proceso de ingreso de la Unión, y las posibles consecuencias que podría tener respecto a los tratados (los cuales tendrían que ser renovados si se optase por esta función) y al régimen de méritos, en tanto se estaría adoptando una forma de ingreso sin la necesidad de evaluar el cumplimiento de los requisitos. 

Por su parte, ni siquiera fue bien recibida por Ucrania, como expuso el viceprimer ministro ucraniano para la Integración Europea y Euroatlántica, Taras Kachka. En una entrevista exclusiva con el medio Euronews, Kachka declaró que "no hay alternativa a una adhesión rápida, basada en los méritos, pero plena a la Unión Europea".

Frente a esto, la propuesta del canciller alemán quedó descartada, y se prefirió continuar con el régimen estandarizado.

Las implicaciones de la adhesión de Ucrania a la UE

Ahora bien, visto que las negociaciones ya han comenzado y se espera poder seguir abriendo capítulos en las próximas semanas, la verdadera pregunta va más allá de si verdaderamente podrán cerrarse todos los capítulos en el plazo que Zelensky espera. Lo que se vuelve crucial en este contexto es comprender cuáles serán los efectos de la ampliación de la Unión Europea hacia Ucrania, integrando un territorio que actualmente se encuentra bajo un conflicto armado.

En ese sentido, el rol de la Unión Europea dentro del enfrentamiento ruso-ucraniano sería el primer gran interrogante en lo que a la adhesión concierne. En el Tratado de la Unión Europea, particularmente en el artículo 42, epígrafe 7, se definió la cláusula de defensa mutua, por la cual se establece el imperativo para todos los integrantes de la organización de prestar asistencia por todos los medios posibles a un Estado miembro que haya sido víctima de un ataque armado por un tercer Estado. Ello mismo puede suponer el uso de la fuerza armada, mas no necesariamente. La obligación de cada Estado será prestar apoyo y ayuda, pero la forma de hacerlo estará determinada por cada gobierno respectivamente.

De esta manera, se descarta una de las preocupaciones que surgen cuando se analiza el posible ingreso de Ucrania a la Organización del Tratado del Atlántico Norte, pues si lo hiciese, entonces el gobierno ucraniano podría activar el artículo 5 de la Alianza Atlántica, el cual establece que si un miembro se encuentra en guerra dentro de su territorio con otro Estado, entonces todos los miembros de la organización también lo estarán, y por ende no solo deberán brindarle asistencia al Estado aliado, sino que también responderán militarmente contra el agresor. Una obligación que no existe bajo el mandato de la Unión Europea, y una razón por la cual la adhesión de Ucrania a la UE no supone una amenaza tan fuerte para Putin como sí lo es su inclusión en la OTAN.

Sin embargo, tampoco estaría claro si la UE tendrá la obligación de asistencia conforme a lo establecido en el referenciado artículo, puesto que es la primera vez que la organización se expandiría hacia un Estado en guerra. El artículo 42.7 establece que esa ayuda se da cuando un Estado miembro sufre una agresión, pero Ucrania no es aún parte de la UE y ya viene siendo agredida incluso antes de su solicitud formal al Consejo. Con lo cual, queda la duda de si el artículo supone la ayuda a un Estado miembro que ya viene lidiando con un conflicto bélico, o si solo se refiere a los ataques que ocurren cuando un Estado ya es miembro de pleno derecho dentro de la organización.

Por esto mismo, será cuestión de ver cuál es la dirección que la organización toma respecto a la interpretación del artículo, o si ello puede llegar a suponer un nuevo debate en las negociaciones de los próximos días.

A la vez, el hecho de que nuevos Estados formen parte de la organización también podría suponer un enorme impacto en el presupuesto comunitario, pues de este, una parte significativa de los fondos se destinan a cada país y el resto a la Unión Europea. El presupuesto de la organización, claro está, tiene distintos destinos, y de entre ellos, los que mayor porcentaje se llevan son la Política Agrícola Común (también conocida como PAC) y los Fondos de Cohesión, a los cuales Ucrania tendría acceso si formase parte de la organización de la misma forma que el resto de Estados miembros.

El problema de ello es que, por la forma en la que ambos fondos destinan diferentes porcentajes a cada Estado, Ucrania se llevaría una parte importante de la asignación de estos fondos. En el caso de la PAC, los fondos se distribuyen de acuerdo con la cantidad de hectáreas de terreno cultivable. Ucrania es uno de los mayores productores de grano del mundo, y el más grande en el continente europeo (sin contar a Rusia), con un total de 413.110,0 kilómetros de tierra cultivable, seguida de Francia y luego España. Por ello mismo, Ucrania tendría derecho a millones de euros en ayudas directas a los agricultores, las cuales salen de fondos europeos.

Por su parte, respecto a los Fondos de Cohesión, estos están diseñados para ayudar a los países con menor Producto Interno Bruto de la UE. Un escenario en el que se encontraría Ucrania actualmente, pues con un PIB de 194.360 millones de euros y un crecimiento interanual de 1.8 (datos de 2025), no solo se encuentra por debajo de la media de la Unión, sino que ocupa los últimos puestos en todo el continente, donde el crecimiento medio de los países emergentes y en desarrollo es de 2.0, según establece la nueva versión publicada en 2026 del informe insignia del Fondo Monetario Internacional titulado Perspectivas de la Economía Mundial, o como mayormente se lo conoce por su nombre en inglés: World Economic Outlook (WEO).

Esto también podría tener un gran efecto estadístico en otros países. La entrada de un  país grande en territorio y población, pero con menor PIB que el general de los países miembros, bajaría la riqueza media de toda la Unión Europea de golpe y provocaría un efecto en cadena. Al suceder esto, países como España, Portugal, Grecia o Polonia, que hoy en día reciben fondos de cohesión, podrían pasar a estar por encima de la media, lo que significaría una menor disponibilidad de fondos para ellos.

¿Comenzará 2027 con un nuevo miembro en la UE o habrá que seguir esperando para que Ucrania sea parte?

El proceso de adhesión de Ucrania a la Unión Europea aún se encuentra lejos de su desenlace, con al menos varios meses más de negociaciones, con la posibilidad de que también se vuelvan años. Aunque las negociaciones han comenzado formalmente y el desbloqueo político ha permitido reactivar el avance institucional, el camino sigue siendo extenso y altamente dependiente del acuerdo entre veintisiete Estados, cada uno con sus propios intereses y objetivos.

En este contexto, el futuro de la integración ucraniana no solo se define por su capacidad de cumplir con los criterios técnicos exigidos, sino también por la voluntad política de los Veintisiete de sostener un proceso que oscila entre la lógica meritocrática tradicional de la ampliación y una dinámica estratégica marcada por el conflicto en curso. Por esto mismo, más allá de preguntarse sobre las posibilidades de Ucrania y los plazos, la incógnita central radica en si la adhesión seguirá los pasos formales, o si por el contrario, se optará por abrir un nuevo carril en la autopista que lleva hacia la Unión Europea.

No obstante, algo queda claro: el caso de Ucrania podrá suponer un antes y un después en la organización, un precedente que redefiniría la forma en la que la UE concibe su propia ampliación. Más que una simple cuestión de calendario, la posible entrada de Ucrania abre un debate estructural sobre el futuro del proyecto europeo y lo que verdaderamente se encuentra en juego no es solo si Ucrania pasará a ser miembro en 2027, sino qué tipo de Unión Europea emergerá de este proceso.