Los Acuerdos de Dayton y los desafíos de Bosnia en la actualidad

Bosnia y Herzegovina, país ubicado en los Balcanes que fue parte de la antigua Yugoslavia, la cual, a pesar de su permanencia previa y de su disolución hace más de treinta años, aún siguen resonando los ecos de la cruenta guerra por la que tuvo que pasar este país para lograr su independencia. El tema del presente artículo es una pieza que en su día fue fundamental para lograr una paz entre los distintos grupos étnicos del que, en esencia; lo único que los separa es la religión; pero que actualmente condena al país eslavo a la disfuncionalidad, viviendo una lucha de poderes constante entre aquellos actores que nunca solucionaron sus diferencias, sino que simplemente aprendieron a vivir con el peso de sus crímenes tras la imposición de los Acuerdos de Dayton.

¿Cómo se gesta Dayton?

Antes de entrar en detalle, hay que contextualizar la situación en la que se encontraba Bosnia en 1995, y es que en el país encontramos tres principales grupos étnicos, los bosniacos musulmanes, representando a un 50% de la población, los serbiobosnios ortodoxos contando con un 30% de la población, y los croatobosnios católicos que, abarcan un 15% de la representación demográfica del país. Teniendo esto en cuenta, estos tres grupos han estado siendo influenciados por duros discursos nacionalistas desde la muerte de Iosif Broz Tito en 1980, explotando tras la independencia de Bosnia y Herzegovina en 1992, que dado al carácter nacionalista del nuevo gobierno independiente, los serbios en bosnia proclamaron unilateralmente la independencia de los territorios de mayoría serbia, creando la República Srpska. A la vez, los sectores croatas declararon la república de Herzeg-Bosnia se acabaron enfrentando desde 1992 –tras independizarse la República de Bosnia y Herzegovina hasta 1995 que se alcanzó un acuerdo de paz– continuando las hostilidades bélicas hasta 1996.

En la misma guerra, los tres grupos se enfrentaban entre ellos, hasta que en 1993, por presiones occidentales, se forzó a los bosniacos y a los croatas a cooperar. Los avances reales hacia un cambio importante del status no se produjeron hasta 1995, cuando Croacia logró expulsar a los serbios de la Republica de Krajina tras la Operación Tormenta, sumado a los bombardeos de la OTAN a las posiciones de Srpska tras la masacre de Srebrenica y a varios avances bosnios y croatas. En consecuencia, se logró forzar a los serbiobosnios a sentarse a la mesa de negociación, organizándose una cumbre en Dayton, Ohio, EEUU.

Tras intensos días de negociaciones, se acabaron firmando el 21 de noviembre de 1995 los acuerdos de Dayton entre los presidentes de los tres países implicados en las hostilidades: Alija Izetbegović, Franjo Tuđman y Slobodan Milošević, siendo representadas las respectivas minorías por sus connacionales de Croacia y Serbia. Ratificado más adelante en París el 14 de diciembre, los acuerdos de Dayton buscaron establecer unas bases de convivencia en la región fundamentales para lograr alcanzar una paz duradera en la región, con el objetivo de que este escrito sea revisado más adelante. Este acuerdo pasaría a ser la constitución bosnia, sentando las bases de la organización del estado.

¿Qué trata?

Entrando en los mismos escritos, se acuerda la creación de dos entidades dentro del país balcánico. Por un lado, la República Srpska, que será la materialización de las reclamaciones serbobosnias que propiciaron su intento de secesión, ya que tanto los serbobosnios como los croatobosnios temían la creación de un estado dominado por bosniacos musulmanes centralizado, que pueda atropellar sus libertades religiosas. Por el otro lado, nos encontramos con la Federación de Bosnia y Herzegovina[1], que contiene tanto a la mayoría de bosniacos como a los croatas, esta entidad, de mayor complejidad, se explicará más adelante.

Además, en los acuerdos de Dayton también se estipulan cambios fronterizos entre las dos entidades, intentando respetar en su mayoría el control territorial que cada ejército étnico ejercía, siendo la mayor excepción el caso de Sarajevo –en la que la República Srpska se vio obligada a ceder a los bosniacos–.  Tiempo después se compensaría con territorios que fueron ocupados por las fuerzas croatas antes del fin del conflicto, y, a su vez, los croatobosnios obtuvieron un sector al norte de Srpska, el cual estaba poblado por croatas.

Mapa ilustrativo de Bosnia.

Realizados los cambios territoriales, la República Srpska ocupa actualmente un 48% del territorio de Bosnia y Herzegovina, y,  su capital se establece oficialmente en Sarajevo, en los barrios que pertenecen a Srpska, pero de facto, el centro de poder se ubica en Banja Luka. Asimismo, cuentan con su propia constitución, donde se reconocen tres comunidades mayoritarias: serbios, bosniacos y croatas, en esta, se estipula que la República cuenta con un presidente, un primer ministro y dos vicepresidentes, estos tres últimos, además, deben pertenecer a las otras dos comunidades mayoritarias que no estén representadas por el presidente.

Por otro lado, la Federación de Bosnia y Herzegovina, se consolidó en 1994, tras la firma de los Acuerdos de Washington, donde se puso fin a las tensiones entre bosniacos y croatobosnios. La federación se divide en diez cantones, diferenciándose entre los de mayoría bosniaca, croata y mixta. Cada cantón cuenta con sus propias instituciones, gobierno y símbolos, pero según Dayton, no pueden apelar a las entidades secesionistas previas, generando esto un caso curioso, en el que el Cantón 10 ha tenido tanto su bandera como su nombre, y, una sanción del tribunal federal bosnio, ya que el nombre oficial, Cantón de Herzeg-Bosnia, apelaba al proto estado croata que buscó su secesión previamente. Además, se genera una redundancia donde se apropia el cantón el nombre de toda la región de Herzegovina y la bandera era la misma que la de la entidad croatobosnia.

Por su parte, la federación cuenta con varios órganos de gobierno, como lo son el presidente federal, con dos vicepresidentes, un gobierno federal con representación étnica, una corte constitucional federal y dos cámaras, una baja con 98 asientos, y una alta donde hay 23 representantes de cada nación constituyente del país, además de 11 asientos reservados para minorías, sumando un total de 80 escaños.

Para terminar la tan “sencilla” organización territorial de Bosnia y Herzegovina, existe también un condominio entre las dos entidades. En primer lugar,  el Distrito de Brčko, al noreste del país. Éste se creó en el año 2000, ya que era el último territorio que quedaba por acordar su administración dado a la naturaleza multiétnica del mismo. Aunque sea un condominio entre la Federación y Srpska, en esencia funciona como una entidad propia, con un elevado grado de autonomía, diciéndose que pertenece a ambos pero es gobernado por nadie. Como curiosidad, a la hora de votar, sus ciudadanos pueden elegir si votar por Srpska o por la Federación.

Mapa ilustrativo de Bosnia.

¿Cómo funciona la Constitución de Bosnia tras Dayton?

Sobre el gobierno central de Bosnia y Herzegovina, la jefatura de estado recae en tres representantes, uno para cada pueblo constituyente, siendo elegidos cada cuatro años directamente por los bosnios, votando en la Federación por el representante croata y bosniaco, y en Srpska, por el serbio. Estos tres, van rotando la presidencia cada ocho meses y tienen el mismo peso político.

Legislativamente, la Asamblea Parlamentaria es el órgano que realiza estas funciones, conteniendo dos cámaras, la Cámara de los Pueblos de Bosnia y Herzegovina y la Cámara de Representantes de Bosnia y Herzegovina, teniendo ambas una representación igual de los tres pueblos constituyentes. Mientras tanto, en cuanto a los asuntos judiciales, la Corte Constitucional de Bosnia y Herzegovina que, como dato, tres de sus nueve miembros son designados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Finalmente, en el país eslavo existe también la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina que, básicamente, es un enviado de la UE que tiene potestad total para destituir a las autoridades del país. Su función principal es supervisar que el país avance hacia una organización política y democráticamente estable que le permita ser autosuficiente, una vez se haya logrado eso, esta figura dejará de existir, por lo que todavía queda un largo periodo de supervisión.

¿Sigue funcionando este sistema?

El principal objetivo de esta organización acordada en Dayton era la de complacer temporalmente a las partes del conflicto y terminar con las hostilidades, pero nunca lo fue para perpetuarse al largo plazo, ya que se ha visto con el paso del tiempo que existen un exceso de instituciones que en esencia repiten funciones, lo que en la práctica ha propiciado el asentamiento de una disfuncionalidad inherente en el estado bosnio.

Esta disfuncionalidad se extiende a la totalidad de entidades, en la Federación donde se han tenido que suprimir ministerios ya que los cantones cuentan con esas competencias, generando redundancias, o en Srpska, donde los croatas cuentan una clara sobrerrepresentación, aunque sean únicamente el 2,9% de la población. Y para añadir mayor complejidad, también cuentan con municipios, con sus propios gobernantes y organizaciones, creando un verdadero exceso de presidentes, ministros, concejalías y asesores para cada uno.

Todo esto, sin contar las reclamaciones que tienen los serbobosnios y los croatobosnios, donde los primeros –mediante la república Srpska y utilizando la independencia de Montenegro como pretexto– han emergido voces que llaman por la independencia de la entidad, con la esperanza de unirse posteriormente a Serbia. En 2008, la declaración de independencia exitosa de Kosovo sirvió para engrosar el argumentario de los secesionistas serbios, el cual, en el caso kosovar, se utilizaba en contra de Serbia, pero todo tipo de secesión está directamente prohibido legalmente por Dayton.

Mientras tanto, una de las reclamaciones que siempre han tenido los croatobosnios ha sido el establecimiento de una entidad croata similar a Srpska que permita a la población croata tener un sujeto político que vele por sus intereses dentro del Estado, y, en caso de que sea necesario, propiciar una secesión. Como punto de inflexión a tener en cuenta, este tipo de entidad tendría el potencial de dividir la turística ciudad de Mostar de una forma similar que Sarajevo, pero este tipo de reclamaciones también suelen tener un corto trayecto.

Políticamente, la disfuncionalidad se extiende también a los partidos, donde casi todos ellos tienen representación en alguna de las entidades bosnias que responden a los intereses particulares de una etnia en específico. A esto, se le suma la ya existente complejidad propia de un sistema multipartidista, donde, por ejemplo, se dan casos como que el actual presidente de Bosnia y Herzegovina pertenezca al partido de Milorad Dodik, la Alianza de Socialdemócratas Independientes –que el nombre no confunda, son tan nacionalistas serbios como la oposición de estos en Srpska– habiendóse ido al tercer partido más importante en Srpska, el Partido del Progreso Democrático, para ver algo mínimamente más pro-europeo –siendo observador del Partido Popular Europeo– que, de la misma forma, sigue siendo nacionalista serbio, pero más moderado.

¿Existen alternativas al actual sistema?

Toda esta complejidad generada en Dayton, genera una pregunta, y es si ha habido intentos para cambiar este entramado burocrático y atajar los problemas de raíz que nunca se cerraron del todo tras los acuerdos de paz.  La respuesta es sí, existiendo una notable cantidad de propuestas que vienen de muchas opiniones, desde la sociedad civil bosnia, pasando por intentos de mediación de la UE y hasta de think-tanks extranjeros.

Uno de los intentos más importantes, a nivel estatal, fue el Paquete de Abril, en 2006. Una de las medidas más importantes que contenía era reducir el poder de los presidentes a un rol más simbólico, manteniendo pocas cuestiones, pero muy importantes, como la defensa, para que se acuerden por consenso, además se aumentaría el periodo de rotación a 16 meses y se delimitarían mejor las competencias de los distintos sujetos. Sobre todo, de acuerdo con las recomendaciones de la UE para la integración bosnia, se buscaba engrosar el estado central, eliminando competencias de las entidades, y, a su vez, creando ministerios como el de agricultura, el cual, no existe en Bosnia. Esta propuesta no se aprobó por dos votos, ganando el rechazo por un voto de la Unión Democrática croata –por no proteger a los croatobosnios–, y por otro del Partido por Bosnia y Herzegovina, que buscaba reducir aún más el peso de las entidades. El rechazo de la propuesta obstaculizaría bastante el proceso bosnio de membresía de la UE.

Más adelante se dieron negociaciones mediadas por la UE, basándose en el Paquete de Abril, pero la mayoría fracasaron. Además, sobre todo en los años después de la guerra, se fueron haciendo ciertas reformas limitadas, y más enfocadas en cumplir los acuerdos, como la creación del Distrito de Brčko o la unificación de las policías de las entidades, pero ninguna reforma ha logrado arreglar los problemas que arrastra Bosnia.

Además, han existido varias propuestas provenientes de la sociedad civil bosnia, entre las que se recogen ideas como el establecimiento oficial de Bosnia y Herzegovina como una federación, o la más interesante, que propone la abolición de las entidades y los cantones, proponiendo a los 143 municipios como los principales sujetos políticos dentro del país, manteniendo el poder central de Bosnia y Herzegovina, esta propuesta llegó a ser apoyada por el alcalde de Foča de aquel entonces.

Por otro lado, ha habido también propuestas por parte de think-tanks internacionales, entre las que se incluyen ideas como abolir la Federación, y establecer un sistema federal con los diez cantones, Srpska y Brčko al mismo nivel; una Bosnia y Herzegovina con tres entidades, Srpska, uno bosniaco y otro croatobosnio; un modelo basado en el “directorio” suizo, fusionando la Presidencia y el Consejo de Ministros en un único ejecutivo; y se retoma la idea de la municipalización, sumando a la ecuación una asociación de municipios croatas.

Entonces…

En definitiva, se puede apreciar que pocos no han sido los intentos de cambiar la situación de Bosnia, pero dado a la imposibilidad que supone poner a tantos organismos, partidos políticos y grupos étnicos de acuerdo, la población bosnia no tiene ningún tipo de esperanza de que se llegue a realizar algún avance significativo; al menos a corto plazo; que sumado a la normalización generalizada que hay sobre la disfuncionalidad se ha generado una situación de pasividad. El “es lo que hay” prima, ya que para las nuevas generaciones es lo único que han vivido, que por lo menos, es mejor que vivir asediados por los que algún día convivieron contigo.