El embargo cubano: cuando las necesidades de política interna modelan la política exterior

Desde hace más de seis décadas, el embargo impuesto por los Estados Unidos sobre Cuba constituye uno de los temas más paradigmáticos de la política exterior estadounidense. Su permanencia en el tiempo, más allá de los cambios de contexto y de administración, revela un entramado complejo en el que se entrelazan factores históricos, ideológicos, económicos y electorales. En este artículo contaremos como al finalizar la Guerra Fría el embargo perdió su  justificación estratégica original para transformarse en un instrumento de política interna y simbólica. La evolución de las relaciones bilaterales, desde la administración Clinton hasta la de Donald Trump, permite observar cómo el  péndulo de acercamiento y distanciamiento ha respondido menos a criterios de política internacional, y más a necesidades coyunturales del sistema político norteamericano. 

El embargo en perspectiva histórica 

El embargo económico, comercial y financiero contra Cuba nació en el contexto  de la Guerra Fría y fue concebido originalmente como una herramienta de presión  dentro de la estrategia de contención al comunismo en las américas. Tras el  triunfo de la Revolución Cubana en 1959 y el acercamiento de Fidel Castro a la Unión Soviética, Estados Unidos respondió con una serie de sanciones que culminaron en la prohibición casi total del comercio y las relaciones financieras, con excepciones limitadas para bienes humanitarios. Durante las décadas siguientes, el embargo funcionó como una pieza más del tablero bipolar. Sin embargo, con la disolución de la Unión Soviética en 1991, la justificación geopolítica del embargo se desmoronó. Desde entonces, su mantenimiento respondió principalmente a factores internos vinculados al peso electoral del exilio cubano en Florida y a la inercia institucional que las leyes posteriores consolidaron.

Institucionalización y blindaje del embargo: las leyes Torricelli y Helms Burton

El embargo, que hasta comienzos de la década de 1990 podía ser modificado o flexibilizado mediante órdenes ejecutivas, se tornó prácticamente irreversible tras  la sanción de dos leyes clave: la Ley para la Democracia en Cuba (Torricelli Act,  1992) y la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana (Helms-Burton Act, 1996). Ambas disposiciones trasladaron la autoridad de decisión sobre el embargo desde el poder ejecutivo al Congreso, quitándole al presidente la  facultad de levantar o suavizar las restricciones sin aprobación legislativa. La Ley  Torricelli, impulsada por el congresista demócrata Robert Torricelli y avalada por Bill Clinton durante su campaña presidencial, prohibió a las filiales extranjeras de  empresas estadounidenses comerciar con Cuba, restringió fuertemente el envío  de remesas y limitó los viajes, con el objetivo declarado de asfixiar económicamente al régimen. Si bien contemplaba excepciones humanitarias, su aplicación práctica las volvió inviables.

Cuatro años más tarde, la Ley Helms-Burton consolidó esa arquitectura de sanciones y amplió su alcance a nivel internacional. Estableció que el levantamiento del embargo solo podría ocurrir una vez comprobada la existencia de un gobierno de transición en Cuba que excluyera a los hermanos Castro y garantizara elecciones libres supervisadas. Además, extendió las sanciones a  terceros países: autorizó a ciudadanos estadounidenses cuyas propiedades fueron confiscadas tras la Revolución a demandar ante cortes federales a empresas extranjeras que las utilizaran, e impuso restricciones migratorias a los directivos y familiares de esas compañías. Este carácter extraterritorial generó una  fuerte controversia internacional: países como Canadá, México y España  denunciaron la violación del derecho internacional y aprobaron leyes espejo para  proteger a sus empresas de las demandas estadounidenses. En términos políticos, la Helms-Burton blindó al embargo para el futuro, convirtiéndolo en una política de Estado más que en una decisión presidencial.

Desde entonces, cualquier intento de distensión —como los emprendidos por  Obama— ha chocado con ese obstáculo estructural: sin mayoría legislativa,  ningún presidente puede levantar el embargo por decreto. Las leyes Torricelli y Helms-Burton lograron lo que ni la Guerra Fría ni la diplomacia habían conseguido: hacer del embargo una institución permanente, sostenida más por su inercia política que por su eficacia.

Las administraciones Clinton y Bush 

Durante las presidencias de Bill Clinton, el vínculo con Cuba osciló entre intentos de distensión y reacciones de endurecimiento. Clinton impulsó inicialmente una política de respuesta calibrada, orientada a fomentar vínculos sociales y culturales que contribuyeran a una apertura paulatina de la isla. Sin embargo, los sucesos políticos internos y la presión del exilio cubano terminaron imponiendo un tono más rígido, especialmente tras el derribo de las avionetas de 'Hermanos al  Rescate' y el caso Elián González, que tensionaron nuevamente la relación. Con George W. Bush, el embargo se reforzó en nombre de la lucha contra el terrorismo  y la defensa de la democracia, incorporando a Cuba dentro del listado de países patrocinadores del terrorismo. Las medidas restrictivas sobre viajes, remesas y relaciones comerciales se profundizaron, y el tono del discurso oficial retornó a la lógica de la confrontación. En ambos casos, la política hacia Cuba estuvo guiada  por la necesidad de conservar apoyo electoral interno más que por un interés genuino en modificar el sistema político de la isla.

Obama y la apertura

El giro más relevante en décadas tuvo lugar durante la administración de Barack Obama, particularmente en su segundo mandato. El cambio demográfico dentro  de la comunidad cubanoamericana y la pérdida de interés por parte de los más  jóvenes respecto a la situación política en la isla, sumado a la pérdida de peso del viejo lobby anticastrista y del voto cubano dentro del voto latino permitió avanzar hacia una agenda de normalización. La apertura impulsada por Obama no solo buscó recomponer los lazos diplomáticos, sino también reposicionar a los  Estados Unidos en una región donde su influencia había disminuido frente al avance de China y la emergencia de gobiernos posneoliberales. La reapertura de embajadas, la flexibilización de restricciones y la visita presidencial a La Habana simbolizaron un cambio de época. El proceso, sin embargo, encontró límites claros: el embargo seguía dependiendo del Congreso, y la estructura legislativa creada en los años noventa impedía su eliminación completa. Aun así, los avances en materia de cooperación bilateral marcaron un precedente histórico y sentaron las bases de una política más pragmática y menos ideológica.

Trump y el retroceso

Paradójicamente, Donald Trump, antes de su llegada a la presidencia, se había manifestado en contra del embargo. En los años noventa y dos mil, como empresario con intereses en el sector hotelero y turístico, llegó a expresar públicamente que el bloqueo era contraproducente y que limitaba las  oportunidades de negocio para las compañías estadounidenses. Sin embargo, una vez en la Casa Blanca, la lógica electoral y las presiones internas cambiaron drásticamente su posición. El senador Marco Rubio, representante republicano por Florida e influyente miembro de la Comisión de Inteligencia del Senado  encargada de investigar el llamado 'Rusia Gate', jugó un papel determinante. Consciente de la fragilidad política de Trump frente a la investigación sobre la  injerencia rusa en las elecciones de 2016, Rubio capitalizó su posición para condicionar el apoyo republicano a cambio de una línea dura hacia Cuba. El  resultado fue un viraje completo: el discurso de acercamiento dio paso a la  retórica de la confrontación, con un endurecimiento de las restricciones a los viajes, las transacciones financieras y las inversiones vinculadas al ejército  cubano. El pragmatismo empresarial de Trump cedió ante la necesidad de blindarse políticamente y asegurar el respaldo del electorado cubanoamericano más conservador en Florida, clave para las elecciones de 2020. 

El retorno de la retórica del 'régimen dictatorial' y las acusaciones de injerencia cubana en Venezuela reforzaron la visión de Cuba como enemigo ideológico. La política hacia la isla volvió a ser utilizada como herramienta de distracción frente a  los conflictos internos de la administración Trump y como vehículo de fidelización de su base política. El incidente diplomático de 2017, cuando funcionarios estadounidenses denunciaron supuestos ataques sónicos en La Habana, sirvió para justificar la reducción del personal en la embajada y congelar cualquier canal de diálogo. El giro de Trump simbolizó la continuidad del embargo, pero bajo una nueva lógica: ya no como instrumento ideológico de la Guerra Fría, sino como moneda de cambio en la política doméstica estadounidense.

¿Quién comercia con Cuba más allá del embargo?

Históricamente, la construcción de la infraestructura productiva y turística de Cuba ha estado fuertemente marcada por la presencia de inversores extranjeros, aunque con una dinámica singular estructurada bajo la lógica de la asociación estatal con capital ajeno y bajo el control del Estado cubano. En ese marco, España a la cabeza seguida por Canadá emergen como los primeros motores de  inversión occidental directa en la Isla: España lideró por volumen de proyectos en  turismo, bienes raíces y servicios conexos, mientras que Canadá cimentó su rol en el sector extractivo por medio de asociaciones mixtas de largo plazo. A su vez, Brasil desempeñó, durante la primera mitad de la década de 2010, un papel clave al financiar y ejecutar la remodelación del puerto de Mariel —parte de la zona especial de desarrollo (ZED) prevista como motor de atracción de capital  extranjero— aunque, en los años posteriores, su protagonismo se redujo. Al fondo del escenario, se encuentran empresas y gobiernos como el italiano, francés y mexicano, que participan de forma más puntual en manufactura, turismo y logística, aportando capital funcional pero no resultando protagonistas en términos globales. A su vez, China se ha constituido como uno de los principales socios en infraestructura y financiamiento, especialmente en logística, energía y  telecomunicaciones. En este entramado, un elemento que cobra relevancia es el retorno estratégico de Rusia, que con compromisos de inversión por más de mil millones de dólares hacia 2030, busca recuperar parte del terreno perdido en la región.  

Importante también es distinguir que, junto a la inversión directa, existen mecanismos de financiamiento y cooperación estatal —por ejemplo, mediante acuerdos de suministro de petróleo o inversión pública venezolana— que, aunque no contabilizados como inversión extranjera directa tradicional, han ejercido una presión sustancial sobre el crecimiento de la economía cubana y han actuado como sostén del régimen dentro del sistema internacional. De hecho, la coexistencia de flujos de inversión formal, capital mixto y donaciones estatales sitúa a Cuba en una posición híbrida: no completamente liberalizada para inversión extranjera, pero suficientemente atractiva para captación de capital en sectores estratégicos bajo condiciones ventajosas, como las ofrecidas en la ZED Mariel. En definitiva, el patrón inversionista en Cuba revela una configuración dual:  por un lado, estados capitalistas invirtiendo bajo fórmulas controladas; por otro, alianzas ideológicas y geopolíticas que permiten al régimen cubano asegurar financiamiento externo más allá de la atracción clásica de IED. 

Conclusiones 

La política de embargo hacia Cuba es, en definitiva, un ejemplo paradigmático de cómo la política exterior puede quedar supeditada a las dinámicas de la política interna. El embargo, nacido como instrumento de presión económica durante la Guerra Fría, terminó convirtiéndose en una herramienta electoral más. Las leyes Torricelli y Helms-Burton transformaron un instrumento flexible en una estructura institucional rígida, prácticamente imposible de revertir sin consenso legislativo. Los intentos de apertura impulsados por la administración Obama demostraron que el diálogo y la cooperación dieron lugar a ciertos avances, pero también evidenciaron que cualquier cambio profundo dependerá de la voluntad política del Congreso y de un consenso interno que todavía pareciera no existir.